雖然經(jīng)過了無數(shù)次的曝光和無數(shù)次的詰問，但中國水污染卻依然沒有得到有效的根除與遏制。據(jù)國務(wù)院八部委2008年環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)的最新檢查結(jié)果顯示，全國113個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測城市飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率仍然偏低，其中243個(gè)地表水水源地中達(dá)標(biāo)水源地為159個(gè)，占到65%，不達(dá)標(biāo)的為84個(gè)，占35%，涉及到16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的40個(gè)城市。水污染作為一個(gè)嚴(yán)重的公共危機(jī)正以超常的分量挑戰(zhàn)著中國政府的決策水準(zhǔn)與能力。
黑色的“水圖”
從松花江苯泄漏到廣東北江鎘污染，從滇池水葫蘆瘋長到太湖藍(lán)藻泛濫，盡管一樁又一樁的無情事實(shí)在不斷挑戰(zhàn)著我國本已脆弱的水環(huán)境能力，但這些局部而片段的現(xiàn)象并沒有讓我們完整認(rèn)識水污染的嚴(yán)重而殘酷，而只有打開中國水系的平面地圖，幾乎處于危機(jī)邊緣的水污染生態(tài)才能裸露無遺。
據(jù)國家環(huán)？偩值恼{(diào)查顯示，自兩年前松花江事件以來，我國共發(fā)生140多起水污染事故，平均每兩三天便發(fā)生一起與水有關(guān)的污染事故。而據(jù)監(jiān)察部統(tǒng)計(jì)，近幾年全國每年水污染事故都在1700起以上。
“滄浪之水清兮，可以濯我足”，屈原的這種浪漫情懷，如今越來越成為歷史的記憶和慨嘆。據(jù)環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《中國環(huán)境狀況公報(bào)》稱，全國近14萬公里河流進(jìn)行的水質(zhì)評價(jià)，近40%的河水受到了嚴(yán)重污染；全國七大江河水系中劣V類水質(zhì)占41%。而環(huán)保總局發(fā)布的另一項(xiàng)重要調(diào)查顯示，在被統(tǒng)計(jì)的我國131條流經(jīng)城市的河流中，嚴(yán)重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。
作為我國北方的重要水源，黃河在近十多年中被污染的事實(shí)在不斷加重。黃河流域水資源保護(hù)局對黃河水污染的狀況進(jìn)行量化分析后發(fā)現(xiàn)，黃河干流近40%河段的水質(zhì)為V類，基本喪失水體功能。與黃河一樣，撲向長江的污染面積也在不斷擴(kuò)大。一項(xiàng)最新的調(diào)查顯示，長江干流六成河水目前已遭污染，超過Ⅲ類水的斷面已達(dá)38%，比8年前上升了20.5%。無獨(dú)有偶，盡管淮河是中國投入最多、開展污染治理最早的大江大河，但如今仍是一條受污染最嚴(yán)重的河流；春釉谠u價(jià)的2000公里的河段中，78.7%的河段不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，79.7%的河段不符合漁業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，32%的河段不符合灌溉用水標(biāo)準(zhǔn)。10年前，淮河還生長著60多種魚類資源，可如今這些魚類幾乎絕跡。
除了跨區(qū)域河流廣受污染外，局部性中小河流以及所謂的城市“龍須溝”都難逃被污染的厄運(yùn)。上海的蘇州河曾經(jīng)“黑”臭了80年，而就在筆者居住的廣州市，穿越市區(qū)并匯入珠江的大小14條河涌無一例外地都是發(fā)黑發(fā)臭。
當(dāng)江河被污染所侵襲時(shí)，與其同吞吐的湖泊就很難獨(dú)善其身了。據(jù)環(huán)保總局發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量狀況報(bào)告顯示，我國“三湖”(滇池，巢湖，太湖)的水污染正在日益加重；有著“千湖之省”美譽(yù)的湖北省武漢市，覆蓋城區(qū)的38個(gè)湖泊污染負(fù)荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其水環(huán)境容量，其中32個(gè)湖泊水質(zhì)為劣V類。而作為云南省先前尚未遭受污染的兩大湖泊之一的撫仙湖，目前水質(zhì)也在開始急劇降低。
以海洋為歸宿的河流湖泊帶給接納者的同樣是污染。據(jù)廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局的調(diào)查結(jié)果表明，珠江口海域有95%的海水被重度污染。無獨(dú)有偶，曾經(jīng)是我國富饒“海上糧倉”的東海卻在每年4到6月赤潮頻發(fā)。專家指出，全國的污染通過河流向沿海集中的結(jié)果，使中國水污染的“最后一道防線”已被無情撕破。
洶涌的污染源
就像我們絲毫不懷疑水污染的嚴(yán)酷事實(shí)一樣，中國社會(huì)各個(gè)層面對于造成水污染幾大“始作俑者”的認(rèn)識也日漸變得清晰和明朗。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，增長方式粗放是中國經(jīng)濟(jì)長期未能根治的痼疾，其重要表征就是重化工業(yè)尤其是資源消耗工業(yè)增長較快。問題的關(guān)鍵在于，由于受水資源、航運(yùn)等產(chǎn)業(yè)布局因素的影響，重化工業(yè)沿江或沿河布置已經(jīng)成為一種范式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國兩萬一千多家石化企業(yè)中，位于長江、黃河沿岸的石化企業(yè)達(dá)一萬三千多家。至于像小造紙、小皮革等項(xiàng)目在水環(huán)境敏感地區(qū)大起爐灶的現(xiàn)象更是比比皆是。如此產(chǎn)業(yè)布局的最嚴(yán)重后果就是大量污水在可能未經(jīng)處理的情況下傾注到大江小河。據(jù)國家環(huán)保總局的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前我國工業(yè)污水排放量每年達(dá)到300多億噸，尤其是七大水系所承載的工業(yè)污水排放與日俱增。
來自于農(nóng)業(yè)方面的面源污染超過工業(yè)污染已經(jīng)成為我國水污染的一個(gè)重要特征。研究表明，農(nóng)村面源污染在各類環(huán)境污染中的比重占到30%-60%，并成為水污染的重中之重，其中污水中COD(含氧量)排放已超過城市和工業(yè)源的排放總量。一方面，過量使用化肥造成的污染十分驚人。如化肥施于土壤中，只有小部分被作物吸收，大部分則在雨水的作用下或滲透到地下污染地下水，或隨地表徑流進(jìn)入河流、稻田、池塘。由于化肥會(huì)造成水域富營養(yǎng)化或飲用水源硝酸鹽含量超標(biāo)，因此已經(jīng)危害水質(zhì)的“第一隱形殺手”。
農(nóng)業(yè)污染可以對水資源形成傷害的另一大力量來源于畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：養(yǎng)殖一頭牛產(chǎn)生并排放的廢水超過22個(gè)人生活產(chǎn)生的廢水，養(yǎng)殖一頭豬產(chǎn)生的污水相當(dāng)于7個(gè)人生活產(chǎn)生的廢水；北京近郊禽畜養(yǎng)殖場排放的有機(jī)物污染，相當(dāng)于全市工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水和生活廢水中所含的有機(jī)污染物的2-3倍。
就在農(nóng)業(yè)污染超過工業(yè)污染的同時(shí)，另一大污染源———生活污水又從城鄉(xiāng)的各個(gè)角落沖出并有愈演愈烈之勢。據(jù)了解，中國一年洗衣污水量就將近22億噸，相當(dāng)于34個(gè)十三陵水庫，76個(gè)昆明湖。僅北京市和上海市2006年生活污水分別就達(dá)到9億和11億噸。全國大小城市的生活污水的排放量已經(jīng)超過了工業(yè)污水的排放量。
問題的關(guān)鍵在于，目前我國仍有61%的城市沒有污水處理廠。在污水處理設(shè)施得以修建的城市，能正常運(yùn)行的也只有50%；還有的由于污水收集管網(wǎng)的原因，污水處理廠處理量不足設(shè)計(jì)處理能力的20%。而在廣袤的農(nóng)村，生活污水處理設(shè)施基本為零。正因?yàn)槲鬯幚砺实牡拖，中水回用水平低，大量污染?fù)荷就如泄閘之洪洶涌般進(jìn)入河流與湖泊，中國水體環(huán)境質(zhì)量由此被一步步逼向危險(xiǎn)的邊緣。
管理體制之癢
從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，水資源屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)納入政府資源建設(shè)和管理的范疇。質(zhì)言之，水環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)程度直接反映和考量著政府的管理能力和力度。依此審視，我們就不難深入地看到水污染背后公共管理體制的失衡和羸弱。
“五龍治水，九龍戲水”是專家們對中國水資源管理模式極具形象的比喻。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運(yùn)、城建、地礦等。這種“九龍治水”的機(jī)制表面上集中了眾多部門的力量，但事實(shí)上并不能達(dá)到“團(tuán)結(jié)治水”的目的，相反在客觀上強(qiáng)化了職能部門的局部利益和單一目標(biāo)，進(jìn)而弱化了水資源的宏觀管理功能。
中國水污染防治工作的重要特點(diǎn)是實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)制，而恰恰這一點(diǎn)也許是值得我們深思和修正的地方。對于GDP的追逐和崇拜已經(jīng)成為中國地方政府的慣性思維，而在實(shí)用主義和生態(tài)主義兩種截然不同的發(fā)展觀之間作出選擇，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府當(dāng)然會(huì)不假思索地選擇前者。道理很簡單，后者不僅需要支付治理污染的巨額成本，還要支付為了控制污染而出讓的經(jīng)濟(jì)收益成本。結(jié)果是，那些本應(yīng)徹底關(guān)閉的小化工、小造紙、小皮革企業(yè)死而復(fù)生，陰魂不散；將沿江沿河作為工業(yè)企業(yè)的棲息地以拉升GDP就成為地方政府不謀而合的思想與行動(dòng)。
對于水資源污染行為的漠視、慫恿乃至保護(hù)是地方政府留給社會(huì)的一大公害。中國民間環(huán)保組織———中國水污染地圖網(wǎng)研究發(fā)現(xiàn)，不僅國內(nèi)許多知名企業(yè)已經(jīng)成為了水污染的大戶，而且包括松下、百事等30多家在華經(jīng)營的跨國公司也頻頻違反中國的水污染控制法規(guī)，而后者有一半以上集中在長三角地區(qū)。然而，時(shí)至今日，這些污染主體不僅沒有得到應(yīng)有的懲治，相反還在繼續(xù)著自己的污染行為。
依法治水是世界各國的通例，但就是這一看似最強(qiáng)硬的手段在中國卻屢打折扣。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對任何一個(gè)污染項(xiàng)目處以數(shù)額不等的行政罰款，不過這種處罰只能算是九牛一毛。有人算過一筆賬，高污染企業(yè)每噸廢水的治理成本一般在1.2—1.8元，偷排每日的凈收益往往能達(dá)到幾十萬元，而環(huán)保部門最高罰款限額僅為10萬元，這種比較收益驅(qū)使著不少企業(yè)寧愿認(rèn)罰也不愿治污。
管理的離散與制度的軟化導(dǎo)致了中國政府在投入了巨大成本的情況下，至今對于水污染的治理仍然收效甚微。全國人大常委會(huì)在一份環(huán)境執(zhí)法檢查報(bào)告中提到，中國水污染治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，重點(diǎn)流域“十五”時(shí)期污染治理任務(wù)沒有全部完成。其實(shí)，問題的嚴(yán)重性并不僅僅在于水污染治理進(jìn)展緩慢，而且新的水污染還在繼續(xù)快速蔓延，水環(huán)境惡化的趨勢沒有得到實(shí)質(zhì)性控制。
高昂的代價(jià)
北宋變法大家王安石說：“水之性善利萬物，萬物因水而生！比欢鎸χ粋(gè)日漸變“黑”的中國水體環(huán)境，我們卻很難找到任何聊以自慰的樂觀感覺。
水污染直接危害的是百姓飲水安全。與國家環(huán)保總局披露的全國地表水源不達(dá)標(biāo)城市占檢測目標(biāo)的34%的殘酷事實(shí)相同時(shí)，水利部也披露出一組令人驚心的數(shù)字：目前全國有3.2億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)。
從水源到飲用水再到食品，水污染形成的“惡性鏈條”已成為危害民眾身體健康與生命安全的“罪魁禍?zhǔn)住薄?quán)威資料顯示，中國大約每年有200萬人因?yàn)轱嬘煤榱亢芨叩乃疾。r(nóng)村約有2000多萬人飲用氟化物超標(biāo)的水而患上地方性氟斑牙和氟骨癥。同時(shí)專家指出，河北涉縣、河南沈丘縣、天津北辰區(qū)、陜西華縣、江蘇阜寧縣、廣東翁源縣等地區(qū)頻頻出現(xiàn)的“癌癥村”等，都與飲用水污染高度相關(guān)。
對于經(jīng)濟(jì)的灼傷無疑是水污染延伸出的最大后果。國家環(huán)？偩趾蛧医y(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告》表明，2008年全國因包括水污染在內(nèi)的環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5000多億元，約占當(dāng)年GDP的4%。
靠天靠水的農(nóng)業(yè)成為水污染的直接受害者。以黃河為例，由于農(nóng)業(yè)是黃河上的用水大戶，占黃河總用水量的90%，因此黃河水污染給農(nóng)業(yè)造成的損失每年最高達(dá)33億元。另據(jù)河北省環(huán)境狀況公報(bào)顯示，由于水資源匱乏，部分地區(qū)農(nóng)民使用污水灌溉，導(dǎo)致全省去年污染耕地面積2100多公頃，造成農(nóng)產(chǎn)品(11.47,0.07,0.61%)產(chǎn)量損失23000多噸。
還需正視，水污染所造成的危害性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)濟(jì)與衛(wèi)生的范疇，其引致的群眾負(fù)擔(dān)加重和對政府不信任等次生矛盾日漸突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國信訪辦平均每天收到水環(huán)境污染糾紛群眾來信60多封，不僅如此，頻發(fā)的水污染事故，也造成地區(qū)間的糾紛不斷，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。
構(gòu)筑“防污墻”
殘酷的歷史已經(jīng)將中國政府無奈地推到了“先污染、后治理”這一西方工業(yè)化國家走過的老路之中，留給我們的選擇就是將舊污染降低到其危害的最低限度，徹底控制和杜絕新污染的發(fā)生。對此，國家環(huán)境保護(hù)總局指出，到2010年，中國政府將投入6400億元用于水治理，占環(huán)？偼度氲40%。同時(shí)，中國政府作出了鄭重承諾：到2010年全國設(shè)市城市污水處理率不低于70%，到2020年，使城鄉(xiāng)居民飲水達(dá)到安全或基本安全。
愿景無疑令人心怡和心動(dòng)。但通向目標(biāo)的未來之路也許并不平坦。根據(jù)中國目前較為嚴(yán)峻的水污染生態(tài)，筆者認(rèn)為，防治水污染應(yīng)當(dāng)拓出更為廣闊的戰(zhàn)略思路。
———科學(xué)規(guī)劃流域內(nèi)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局。要協(xié)調(diào)上下游、左右岸在產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系，充分考慮重點(diǎn)污染企業(yè)對污染排放的處理；在飲用水水源地和大江大河的上游地區(qū)，要慎重布局重污染型企業(yè)，以免對中下游地區(qū)的用水造成威脅；要建立區(qū)域性“污染補(bǔ)償機(jī)制”。上游發(fā)展經(jīng)濟(jì)污染了下游，就須以某種形式補(bǔ)償下游；同時(shí)，下游地區(qū)參加上游地區(qū)的環(huán)評工作，并嚴(yán)格實(shí)施一票否決制度，形成上下監(jiān)督的機(jī)制和體系。
———加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域的綜合管理與協(xié)調(diào)？鐓^(qū)域、跨流域的綜合治理是從流域的生態(tài)承載力出發(fā)，突破地區(qū)和部門之間的障礙，綜合考慮流域內(nèi)自然資源的合理開發(fā)與保護(hù)。同時(shí)，要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的承載能力、河流流量的季節(jié)變化等因素，科學(xué)核算流域的納污能力，在此基礎(chǔ)上，確定流域的污染物排放總量、各企業(yè)的排放定額和排放標(biāo)準(zhǔn)。為此，應(yīng)當(dāng)依照法定程序建立權(quán)威高效的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)應(yīng)有各方面的代表組成，例如包括中央政府有關(guān)部門、流域內(nèi)各級地方政府的代表、用水戶代表以及專家代表等。流域內(nèi)一切重大的水事項(xiàng)和政策都應(yīng)由流域管理委員會(huì)通過民主協(xié)商并表決的辦法來決定。
———加大違規(guī)成本和懲治力度。通過架構(gòu)和完善水環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法規(guī)，達(dá)到對排污者經(jīng)濟(jì)處罰、行政制裁以及刑事責(zé)任的綜合懲治。作為一項(xiàng)特別措施安排，國家可在省級以下行政區(qū)劃內(nèi)成立“懲治環(huán)境違法行為中心局”。這種中心獨(dú)立于地方政府，它的成立可以進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的工作力度，提高環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)化程度，使地方性的、單專業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境執(zhí)法職能上升到國家層面。
———引入市場機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)水污染治理。首先，要建立環(huán)境資源價(jià)格體系，推行排污權(quán)有償交易，運(yùn)用價(jià)格杠桿激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)污水治理，讓“治污者賺錢”。其次，要完善污水處理付費(fèi)制度，積極落實(shí)污水處理收費(fèi)政策，所有城鎮(zhèn)都要開征污水處理費(fèi)，并逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第三，要吸引社會(huì)資金投入污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)，提高城市污水處理的技術(shù)水平。
———強(qiáng)化農(nóng)村面源污染的治理。針對農(nóng)村與農(nóng)業(yè)已經(jīng)構(gòu)成了水污染源的重要主體，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的水環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體系，研究制訂具有激勵(lì)機(jī)制的農(nóng)村面源污染防治政策。首先，要大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)，獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式方法的農(nóng)戶或集體；其次，要探索實(shí)施“污染補(bǔ)償”措施，按照“誰污染誰補(bǔ)償”原則，最終實(shí)施排污收費(fèi)制度；第三，要開展農(nóng)村面源污染防治適用技術(shù)和技術(shù)應(yīng)用推廣措施研究，并進(jìn)行污染源頭分類控制。例如：農(nóng)用化學(xué)品減量化的技術(shù)措施，人禽糞便資源化利用，村鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易于推廣的適用處理技術(shù)開發(fā)和推廣等等。
